פסק-דין בתיק עמ"נ 11599-07-11

האם תשלומי איזון שהתקבלו בעקבות תכנית איחוד וחלוקה, הם בבחינת "מימוש זכויות", המחייב את מקבל התשלומים לשלם היטל השבחה במועד קבלתם. שאלה זו היא העומדת ביסוד הערעור שלפניי.

פתח דבר

1.         המשיבה היא הבעלים של חלקות 1-5 בגוש 30138, המצויות בתחומי תכנית מס' 2496א'. התכנית הורתה על איחוד וחלוקה מחדש של מקרקעין, ובכללם החלקות האמורות, ששטחן 3,287 מ"ר. לאחר האיחוד והחלוקה והפרשה לצרכי ציבור של 771 מ"ר, הוקצה למשיבה מגרש חדש ששטחו 2,516 מ"ר, עם זכויות בנייה של 4,960 מ"ר. טבלת האיחוד והחלוקה לא קבעה תשלומי איזון, משום שהמערערת סברה כי התכנית מאוזנת.

המשיבה הגישה תביעה לבית משפט זה כנגד המערערת, לשלם לה תשלומי איזון לפי סעיף 122(3) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 (להלן: החוק). גלגוליה של תביעה זו הלא הם מפורטים בפסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 9555/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' עמותת תלמוד תורה והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים (מיום 3.11.08), אשר דחה את ערעורה של המערערת על פסק דינו של בית משפט זה (כב' השופט ד' חשין, כתוארו אז), ולפיו חויבה המערערת בתשלומי איזון בסכום של כ- 3 מיליון ש"ח ליום מועד אישור התכנית, אשר בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מגיע כדי עשרות מיליוני ש"ח.

2.         בעקבות תשלומי האיזון ששולמו למשיבה מכוחו של פסק הדין האמור, הוציאה המערערת למשיבה הודעה על חבות בתשלום היטל השבחה, בהתבסס על חוות דעת שמאית, הקובעת כי בעקבות קביעת תשלומי איזון הושבח שווים של המקרקעין בכ- 2.4 מיליון ש"ח (נכון למועד אישור התכנית). הודעת החבות הוצאה על יסוד סברת המערערת, לפיה משקבע בית המשפט שאת תשלומי האיזון יש לשלם למועד אישור התכנית בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק, הרי שגם מועד מימוש הזכויות הוא יום תחילת תוקפה של התכנית. על הודעה זו הוגש ערר על ידי המשיבה (ערר ימ- 81-428/10). הערר התקבל ביום 24.5.11, ומכאן הערעור שלפניי.

נעמוד תחילה על מונחי היסוד שישמשו אותנו בהמשך: איחוד וחלוקה, תשלומי איזון והיטל השבחה.

איחוד וחלוקה, ותשלומי איזון

3.         איחוד מגרשים וחלוקתם מחדש הוא אמצעי לתכנון מקרקעין שישמשו לצרכים חדשים המתעוררים לפרקים, כאשר החלוקה הקיימת אינה מאפשרת את פיתוח השטח ואת ניצולו המיטבי, הן לטובת בעלי הקרקע והן לטובת הציבור בכללותו. סעיף 121 לחוק קובע, כי בתכנית מתאר מקומית ובתכנית מפורטת ניתן לקבוע הוראות בדבר איחוד מגרשים וחלוקתם מחדש, בין בהסכמת הבעלים ובין שלא בהסכמתם. המחוקק מאפשר כפיית איחוד וחלוקה, על אפם וחמתם של הבעלים, על פי הוראת סעיף 122 לחוק. עיקרו של ההסדר, "ביצירת שיתוף כפוי, על ידי איחוד מגרשיהם של בעלים שונים ליחידה קרקעית אחת ופירוק השיתוף שנוצר, בדרך של חלוקת הקרקע על יסודו של תכנון חדש" (בג"צ 4914/91, 5063 איראני ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד מו(4), 749, בעמ'  757). עוד יש לומר, כי בעע"מ 5839/06 בראון ואח' נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז (מיום 25.9.08) נקבע, כי יש לראות בנטילת קרקעות לצרכי ציבור במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, כהפקעה.

4.         על חלוקה מחדש, שלא הושגה לגביה הסכמת הבעלים הנוגעים בדבר, חלים מספר עקרונות שנקבעו בסעיף 122, ובכללם העיקרון לפיו יש לשמר, ככל האפשר, את שווים היחסי של המגרשים החדשים בינם לבין עצמם, בהשוואה לשווים היחסי של המגרשים הקודמים בינם לבין עצמם. עקרון נוסף קבוע באותו סעיף, ולפיו מקום שאין ניתן לשמור על מלוא היחסיות כאמור, מי שקיבל מגרש ששוויו נמוך ביחס משוויו של המגרש הקודם, יהיה זכאי לקבל מהוועדה המקומית את תשלום ההפרש, ואילו מי שקיבל מגרש ששוויו החדש גבוה ביחס משוויו של מגרשו הקודם, חייב יהיה לשלם לוועדה המקומית את ההפרש.

מאחר שחלוקה מחדש היא פועל יוצא של תכנון חדש, משולבים בה, בדרך כלל, שינויים תכנוניים נוספים, המחייבים, לעיתים, שינוי בייעודי השימוש של המגרשים עליהם חלה התכנית, כולם או חלקם. מאליו מובן, כי שינוי בייעוד הקרקע עשוי להשפיע על ערכה המוחלט, שכן שווי הקרקע נגזר, בין היתר, מייעודה. לעיתים ישביח שינוי הייעוד את הקרקע, ולעיתים יגרע מערכה. בתכנית המכילה הוראות בדבר איחוד וחלוקה מחדש, לעיתים ישפיע גם שינוי הייעוד על ערכם היחסי של המגרשים החדשים, בינם לבין עצמם. 

5.         בבג"צ 4914/91 הנ"ל, פסק בית המשפט העליון כי בקביעת שוויו היחסי של מגרש ביחס לכלל שוויים של המגרשים שבתחום התכנית, יש להביא בחשבון גם את השפעת שינוי הייעוד על השווי היחסי:

"התכנון החדש מיושם לגבי כלל המגרשים, שנכללו בשיתוף הכפוי, כמיתחם קרקעי אחד ושלם. לשבח שמצמיח התכנון החדש זכאים כל הבעלים במשותף, וגם את הפגיעה שהוא גורם חולקים ביניהם - על כורחם - איש איש כפי חלקו במסגרת השיתוף.

...

התכנון החדש מתבסס על החלקה המאוחדת, ושינויי הייעוד של חלקים שונים, במסגרתה של החלקה המאוחדת, הינם חלק מהותי מן התכנון. עיתויים של שינויי הייעוד חל, אמנם, לפני החלוקה החדשה, אך לאחר איחודם של המגרשים המשתתפים. מכאן, שגם השפעתם המצטברת (המיטיבה או הפוגעת) של שינויי הייעוד, על שווייה המוחלט של החלקה המאוחדת, הינה נושא לשיתוף. בעת החלוקה החדשה - המביאה את השיתוף הכפוי אל קצו - צריכה גם השפעה זו לבוא לידי ביטוי בקביעת נוסחת השווי היחסי, שעל פיה יש להקצות את המגרשים החדשים ולאזן את ההפרשים ביניהם בגביית דמי איזון ובתשלומם" (שם, בעמ' 769-770).

בכך הפך בית המשפט העליון על פיה את ההלכה שנפסקה (בדעת רוב) בע"א 186/78 טור נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ואח' (פ"ד לד(2) 265), ולפיה שינוי ייעוד לחוד ואיחוד וחלוקה מחדש לחוד, ואין מלכות אחת נוגעת בחברתה. בפרשת טור ראה בית המשפט העליון להבחין בין שינוי ייעוד - שהוא עניין בין הרשות לבין הפרט, ולפיכך מקום שהשינוי השביח את הקרקע יחוייב בעליה בתשלום מס השבחה, ואם הסב לה נזק יהיה זכאי לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק - לבין חלוקה חדשה, שהיא עניין בין בעלי הקרקע לבין עצמם, כשהוועדה המקומית משמשת "כעין סוכן" ביניהם, כלשון בית המשפט העליון (שם, בעמ' 268). כאמור, בבג"צ 4914/91 נהפכה ההלכה, ובית המשפט העליון נימק זאת, בין היתר, בכך שהליך של איחוד וחלוקה מחדש, שלא בהסכמת הבעלים, אף הוא בגדר מעשה שלטוני, בדיוק כמו הליך של שינוי ייעוד, "וכבר נפסק, שהליך של איחוד וחלוקה חדשה, הנכפה על ידי הוועדה המקומית על בעלי המקרקעין, הינו בגדר 'דרך אחרת' לגיטימית להקנות לעצמה את המקרקעין; והיא רשאית לנקוט בהליך כזה גם כשהשימוש בו מכוון, אך ורק, לנגוס מן המקרקעין את הקרקע הדרושה לה למימוש יעדים ציבוריים, תוך הימנעות מהפקעה הכרוכה בתשלום פיצויים" (שם, בעמ' 767. יוער, כי בעע"מ 5839/06 הנ"ל, קבע בית המשפט העליון כי מאחר שהמדובר בהפקעה לכל דבר ועניין, מתחייב תשלום פיצויים ככל שנגרעו מן המקרקעין יותר מ-40% משטחם, לצרכי ציבור. עם זאת נקבע, כי הפיצוי יכול להשתלם בדרך של העלאת שווי המקרקעין באמצעות התכנית). כך גם מצא בית המשפט העליון, כי אין מקום לראות בתשלומי האיזון עליהם מורה סעיף 122(3) לחוק כאילו הם עניינם הפרטי של בעלי המגרשים בינם לבין עצמם, בעוד הוועדה המקומית משמשת "סוכן" עבורם. החובה לשלם תשלומי איזון, כך נקבע, אינה במישור המשפט הפרטי, אלא במישור המשפט הציבורי. החייב בתשלום נושא בחבות זו כלפי הוועדה המקומית ולא כלפי מי מהבעלים האחרים, והזכאי בתשלום אינו רשאי לתובעם מן החייב בהם, אלא מן הוועדה המקומית בלבד: "כך, במפורש, עולה מנוסחו של סעיף 122(3), וכך מתחייב מן התפיסה, שחלוקה חדשה ללא הסכמת הבעלים הינה מעשה שלטוני, שהוועדה המקומית מופקדת על ביצועו" (שם, בעמ' 768).

על היטל השבחה

"ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין יישא בהוצאות התכנון והפיתוח ... אכן, 'פגיעה והשבחה אינן אלא שני צידיה של אותה מטבע...' (השופט חשין בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' קהתי ואח'...). כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב '...לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתכנית מיתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור' (הנשיא שמגר בע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז ואח'...) , כן חייב בעל מקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו" (ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב - יפו, פ"ד נב(5) 715, בעמ' 719, וראו גם רע"א 4217/04 פמיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד סא(3), 386).

6.         ההיטל נועד לממן את פעולותיהן של ועדות התכנון המקומיות בהליכי הפיתוח והתכנון של מקרקעין (סעיף 13 לתוספת השלישית לחוק; ע"א 6126/98 חברת חלקה 510 במגרש 6043 בע"מ (בפירוק מרצון) נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חולון, פ"ד נה(4), 769, בעמ' 776), והסמכות לגבותו נתונה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (סעיף 196א לחוק).

7.         סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק קובע: